Jurisprudence sur TEOM
Lorsqu’un contribuable conteste une taxe d’enlèvement des ordures ménagères, il peut sembler logique de considérer que la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale qui bénéficie de la recette fiscale doit participer directement au contentieux. Après tout, c’est bien cette collectivité qui vote le taux ou organise le service financé par la taxe, et c’est également elle qui subira indirectement les conséquences financières d’un éventuel dégrèvement.
Pourtant, une décision rendue par le Conseil d’État le 17 avril 2026, n° 496999, Société Holding Beaune, rappelle une règle procédurale essentielle : dans un litige portant sur l’assiette ou le recouvrement de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères, la commune ou l’EPCI bénéficiaire de la taxe n’a pas la qualité de partie à l’instance. La raison tient à l’organisation même de la TEOM : même lorsqu’elle bénéficie financièrement à une collectivité locale, elle est établie, liquidée et recouvrée par les services de l’État, qui sont seuls habilités à défendre l’imposition devant le juge fiscal.
Cette distinction peut sembler très procédurale, mais elle entraîne plusieurs conséquences pratiques importantes. Une communauté de communes ne peut pas former un pourvoi pour remettre en cause un jugement ayant accordé au contribuable une décharge de TEOM. Elle ne peut pas non plus être condamnée comme une partie perdante à rembourser les frais exposés par le contribuable sur le fondement de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative. Elle peut être invitée à présenter des observations et intervenir dans le contentieux, mais elle ne devient pas pour autant partie au litige fiscal.
L’affaire Société Holding Beaune : une contestation de TEOM portant sur 2018 et 2019
La société Holding Beaune était propriétaire d’un ensemble immobilier situé sur le territoire de la commune de Beaune-la-Rolande, dans le Loiret. Cette commune est membre de la communauté de communes du Pithiverais-Gâtinais, elle-même adhérente au syndicat mixte chargé de la collecte et du traitement des déchets ménagers de l’arrondissement de Pithiviers.
La société avait été assujettie à des cotisations de taxe d’enlèvement des ordures ménagères au titre des années 2018 et 2019 et avait saisi le tribunal administratif d’Orléans pour en demander la décharge. Par un jugement du 14 juin 2024, le tribunal lui avait accordé la décharge de l’imposition au titre de l’année 2019, tout en rejetant sa demande concernant 2018.
Le tribunal avait également condamné la communauté de communes du Pithiverais-Gâtinais à verser une somme à la société Holding Beaune au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, c’est-à-dire au titre des frais exposés dans le cadre du contentieux.
C’est cette situation qui conduit la communauté de communes à saisir le Conseil d’État.
La communauté de communes voulait faire annuler la décharge de TEOM
Devant le Conseil d’État, la communauté de communes demandait notamment l’annulation de la partie du jugement ayant accordé à la société Holding Beaune la décharge de la TEOM 2019. Elle demandait également que soit annulée sa condamnation au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative et réclamait elle-même 4 000 euros à la société contribuable sur le fondement de ce même article.
Le Conseil d’État ne se prononce pourtant pas sur le fond de la contestation de la TEOM elle-même.
Il s’intéresse d’abord à une question beaucoup plus fondamentale :
la communauté de communes avait-elle seulement qualité pour contester le jugement ayant déchargé le contribuable ?
La réponse est non.
La TEOM est un impôt local, mais elle est établie et recouvrée par l’État
Pour expliquer cette solution, le Conseil d’État rappelle d’abord le cadre juridique.
L’article 1520 du CGI permet aux communes, ainsi qu’aux EPCI concernés, d’instituer une taxe destinée à financer le service de collecte et de traitement des déchets ménagers, dans les limites prévues par le texte.
Mais l’article 316 de l’annexe II au CGI précise que les rôles de TEOM sont établis et recouvrés et que les réclamations sont présentées, instruites et jugées comme en matière de contributions directes.
Le Conseil d’État en déduit une règle très claire : même si la TEOM constitue un impôt local et même si son produit bénéficie à la commune ou à l’EPCI, ce sont les services de l’État qui établissent, liquident et recouvrent la taxe pour le compte de son bénéficiaire légal. Par conséquent, ces services ont seuls qualité pour agir dans les litiges portant sur son assiette ou son recouvrement.
C’est la clé de toute la décision.
La collectivité bénéficiaire de la taxe n’est donc pas la partie adverse du contribuable
Cette distinction est particulièrement importante pour comprendre la procédure fiscale.
Un contribuable peut être tenté de raisonner ainsi :
« Ma communauté de communes vote la TEOM et reçoit son produit, donc je conteste la taxe contre elle. »
Juridiquement, ce raisonnement est incorrect lorsqu’il s’agit d’un litige d’assiette ou de recouvrement.
La collectivité bénéficie certes de la recette et peut jouer un rôle déterminant dans la fixation de son niveau, mais elle n’est pas l’autorité qui établit juridiquement l’imposition au nom du contribuable.
Dans le contentieux fiscal proprement dit, l’interlocuteur procédural reste donc l’administration fiscale de l’État.
C’est une distinction essentielle entre la décision politique ayant conduit à fixer le niveau de la TEOM et l’établissement individuel de la taxe sur l’avis du contribuable.
Une communauté de communes peut être consultée sans devenir partie
Dans l’affaire Holding Beaune, la communauté de communes avait été invitée par le tribunal administratif d’Orléans à présenter des observations.
Cela aurait pu laisser penser qu’elle était devenue une partie au litige.
Le Conseil d’État refuse précisément cette assimilation.
Le fait d’avoir été invitée à présenter des observations ne lui conférait pas la qualité de partie en première instance.
Cette nuance est fondamentale.
Un organisme ou une collectivité peut disposer d’un intérêt évident dans l’issue du litige, être sollicité pour apporter des informations au juge et même être directement concerné financièrement par la solution retenue, sans devenir pour autant juridiquement une partie au procès.
C’est exactement la situation de la communauté de communes dans cette affaire.
Elle ne pouvait donc pas demander l’annulation de la décharge accordée à la société
Le Conseil d’État en tire immédiatement une conséquence : puisque la communauté de communes n’avait pas la qualité de partie devant le tribunal administratif, elle n’était pas recevable à demander l’annulation de l’article du jugement déchargeant la société Holding Beaune de la TEOM 2019.
Cette conclusion est importante pour les contribuables.
Une collectivité bénéficiaire de la TEOM ne dispose donc pas, en principe, de la possibilité de se substituer à l’administration fiscale pour défendre directement devant le juge l’imposition mise à la charge du contribuable.
Elle peut être affectée par la décision.
Elle peut souhaiter défendre la légalité du taux voté ou expliquer le fonctionnement du service.
Elle peut intervenir.
Mais elle n’est pas titulaire de l’action contentieuse portant sur l’assiette et le recouvrement individuels de la taxe.
En revanche, le tribunal administratif ne pouvait pas condamner la communauté de communes à payer les frais du contribuable
La décision est particulièrement intéressante parce que le même raisonnement produit également un effet favorable à la communauté de communes.
Le tribunal administratif avait mis à sa charge une somme sur le fondement de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Cet article permet au juge de condamner une partie à verser à l’autre partie une somme correspondant notamment aux frais exposés dans le cadre du litige et non compris dans les dépens.
Mais puisque la communauté de communes n’était pas partie à l’instance, elle ne pouvait pas être traitée comme une partie perdante au sens de ce dispositif.
Le Conseil d’État juge donc que le tribunal administratif a commis une erreur de droit en lui imposant cette condamnation.
C’est finalement sur ce seul point que le pourvoi de la communauté de communes aboutit.
Le Conseil d’État annule uniquement la condamnation au titre de l’article L. 761-1
Le dispositif de la décision est donc particulièrement instructif.
Le Conseil d’État annule l’article du jugement du tribunal administratif d’Orléans qui avait condamné la communauté de communes du Pithiverais-Gâtinais à verser une somme à la société Holding Beaune.
En revanche, il rejette le surplus du pourvoi.
La décharge de TEOM 2019 obtenue par la société n’est donc pas remise en cause dans cette décision, simplement parce que la communauté de communes n’avait pas qualité pour attaquer cette partie du jugement.
Le Conseil d’État ne revient pas davantage sur le fond du calcul de la TEOM litigieuse.
La décision porte avant tout sur la qualité pour agir dans le contentieux fiscal.
La communauté de communes ne peut pas non plus obtenir ses propres frais contre le contribuable
La logique s’applique également dans l’autre sens.
La communauté de communes demandait 4 000 euros à la société Holding Beaune sur le fondement de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Le Conseil d’État rejette cette demande.
Il relève notamment que la société Holding Beaune n’est pas, pour l’essentiel, la partie perdante dans l’instance et refuse également de mettre une somme à la charge de la communauté de communes au bénéfice de la société dans les circonstances de l’espèce.
La décision confirme donc qu’un litige de TEOM ne doit pas être appréhendé comme un procès classique opposant directement le contribuable à la collectivité bénéficiaire de la taxe.
Qui faut-il alors viser lors d’une réclamation de TEOM ?
Pour le contribuable, la conséquence pratique est importante.
La TEOM figure généralement sur l’avis de taxe foncière.
Lorsqu’un propriétaire souhaite contester son assiette ou demander un dégrèvement, la réclamation doit être adressée à l’administration fiscale compétente, et non simplement au maire ou au président de l’intercommunalité.
La collectivité peut être à l’origine du taux de TEOM ou du budget ayant permis de le déterminer.
Mais l’administration fiscale reste responsable de l’établissement individuel et du recouvrement de l’impôt.
Cette distinction permet d’éviter une erreur fréquente consistant à adresser une demande fiscale uniquement à la collectivité qui perçoit la taxe.
Pourtant, la collectivité reste essentielle lorsqu’on conteste le taux de TEOM
Il ne faudrait cependant pas tirer une conclusion excessive de la décision Holding Beaune.
Dire que la communauté de communes n’est pas partie au litige fiscal ne signifie pas qu’elle n’a aucun rôle dans la TEOM.
Bien au contraire.
La collectivité vote la taxe ou son taux et détermine le niveau de ressources qu’elle entend consacrer au financement du service concerné. Dans de nombreux contentieux de TEOM, la contestation porte précisément sur le caractère éventuellement excessif du produit attendu au regard du coût du service de collecte et de traitement des déchets.
Les documents budgétaires de la collectivité peuvent alors devenir essentiels.
Le juge fiscal peut donc avoir besoin d’examiner les dépenses du service, les recettes non fiscales, les comptes administratifs ou différents éléments communiqués par la collectivité.
Mais cela ne transforme toujours pas cette dernière en partie au contentieux de l’imposition individuelle.
Il faut distinguer la décision fiscale et la délibération locale
Cette distinction est probablement la meilleure manière de comprendre la décision.
Deux niveaux existent.
Au premier niveau, la collectivité adopte des décisions qui participent à la détermination de la TEOM : institution de la taxe, vote du taux, organisation du service.
Au second niveau, l’administration fiscale applique ces décisions aux bases de chaque contribuable, établit les rôles, liquide l’impôt et assure son recouvrement.
Lorsqu’un contribuable conteste son imposition individuelle, le litige relève du second niveau.
Les services de l’État ont alors qualité pour défendre l’impôt devant le juge.
Lorsque la légalité d’un acte local est discutée, la collectivité conserve naturellement un intérêt direct à défendre ses décisions par les voies juridiques appropriées, mais la décision du Conseil d’État du 17 avril 2026 rappelle que cela ne lui confère pas automatiquement la qualité de partie dans le contentieux fiscal d’assiette et de recouvrement.
Pourquoi cette décision est-elle importante pour les collectivités ?
Elle sécurise également leur position procédurale.
Une commune ou un EPCI peut naturellement être très attentif aux contentieux de TEOM, car des décharges importantes peuvent entraîner une diminution de recettes ou des conséquences budgétaires significatives.
Pour autant, le Conseil d’État rappelle que la collectivité ne doit pas être assimilée à l’administration fiscale.
Elle ne peut donc pas automatiquement reprendre le contentieux à son compte lorsqu’un tribunal accorde une décharge.
Elle peut notamment présenter des observations ou intervenir selon les conditions procédurales applicables, mais elle ne dispose pas du même statut que l’État dans le contentieux fiscal.
Cela protège également la collectivité contre certaines conséquences procédurales, puisque les frais de justice prévus par l’article L. 761-1 ne peuvent pas être mis à sa charge comme si elle était la partie ayant établi l’imposition.
Pourquoi cette décision est-elle importante pour les propriétaires ?
Parce qu’un recours mal dirigé peut faire perdre du temps.
Un propriétaire qui estime que la TEOM figurant sur son avis de taxe foncière est excessive peut être tenté d’écrire uniquement à sa commune, à son intercommunalité ou au service de gestion des déchets.
Cette démarche peut être utile pour obtenir des informations.
Mais elle ne remplace pas la réclamation fiscale nécessaire pour obtenir une décharge de l’imposition.
La contestation doit suivre les règles applicables aux impôts directs locaux et être portée devant l’administration fiscale.
Cette rigueur est particulièrement importante lorsqu’un délai de réclamation court.
Une discussion informelle avec la collectivité ne doit pas conduire le contribuable à laisser expirer son délai contentieux.
Un exemple pratique
Imaginons une entreprise propriétaire d’un ensemble commercial qui supporte 120 000 euros de TEOM sur son avis de taxe foncière.
Après analyse des comptes du service de collecte et de traitement des déchets, elle considère que le taux voté est excessif au regard des dépenses pouvant légalement être financées par la taxe.
Elle peut naturellement demander à la communauté de communes ses documents budgétaires ou examiner les délibérations permettant de comprendre le taux.
Mais sa demande de dégrèvement doit être adressée à l’administration fiscale.
Si le litige est ensuite porté devant le tribunal administratif, la défense de l’imposition relève juridiquement des services de l’État.
La communauté de communes pourra éventuellement apporter ses observations sur son budget ou sur le service des déchets.
Elle ne deviendra pas pour autant automatiquement la partie adverse de l’entreprise.
C’est précisément ce que confirme l’arrêt Société Holding Beaune.
Et si le tribunal prononce un dégrèvement important ?
La collectivité peut naturellement être affectée par les conséquences financières.
Pour autant, la décision du Conseil d’État signifie qu’elle ne peut pas simplement former un recours contre le jugement en se considérant comme la partie ayant perdu le procès.
Dans l’affaire du Pithiverais-Gâtinais, le Conseil d’État indique clairement que la communauté de communes n’était pas recevable à demander l’annulation du jugement accordant à la société la décharge de la TEOM 2019.
C’est une règle procédurale particulièrement forte.
L’administration fiscale demeure l’acteur juridiquement compétent pour défendre l’imposition.
Une collectivité peut cependant intervenir dans l’instance
La décision ne doit pas davantage être interprétée comme interdisant toute participation de la commune ou de l’EPCI.
Le Conseil d’État rappelle que la communauté de communes avait été invitée à présenter des observations devant le tribunal administratif.
Une collectivité peut donc être associée au débat en raison de son intérêt ou des informations qu’elle détient.
La distinction porte sur son statut procédural.
Présenter des observations n’équivaut pas à devenir une partie.
Intervenir n’équivaut pas à être l’autorité ayant établi l’impôt.
Cette nuance peut sembler technique, mais elle détermine notamment les possibilités de recours et l’application de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
L’article L. 761-1 ne peut donc pas être utilisé mécaniquement contre l’EPCI
Lorsqu’un contribuable gagne son contentieux de TEOM, il peut demander au juge une somme au titre des frais exposés.
Mais la décision Holding Beaune montre qu’il faut identifier la véritable partie au litige.
Le tribunal administratif avait condamné la communauté de communes.
Le Conseil d’État annule cette condamnation précisément parce que l’EPCI n’avait pas la qualité de partie.
Il ne suffit donc pas de constater que la collectivité bénéficie financièrement de la taxe pour lui imputer automatiquement les frais du contentieux.
Cette précision peut être particulièrement utile pour les avocats et conseils intervenant dans les contentieux de TEOM.
Une jurisprudence essentiellement procédurale
Il faut être clair sur la portée de la décision.
L’arrêt du 17 avril 2026 ne redéfinit pas la manière de calculer la TEOM.
Il ne détermine pas quels coûts peuvent être financés.
Il ne précise pas le seuil à partir duquel un taux devient manifestement disproportionné.
Il ne tranche pas non plus, dans cette décision, le fond de la contestation de la société Holding Beaune concernant l’année 2019.
Son apport est procédural :
qui possède la qualité de partie dans le litige d’assiette et de recouvrement de la TEOM ?
Réponse :
les services de l’État, et non la commune ou l’EPCI simplement parce qu’ils sont bénéficiaires de la taxe.
Cette jurisprudence peut-elle concerner d’autres impôts locaux ?
La décision est expressément rendue au sujet de la TEOM et s’appuie sur l’organisation juridique particulière de cette taxe.
Il serait donc imprudent d’en déduire automatiquement que toute collectivité bénéficiaire de n’importe quel impôt local est nécessairement dépourvue de qualité de partie dans toutes les procédures fiscales.
Il faut examiner les textes propres à chaque imposition.
En revanche, la décision illustre un principe méthodologique important : le bénéficiaire économique d’une taxe n’est pas nécessairement l’autorité juridiquement compétente pour défendre l’imposition en contentieux.
Il faut toujours identifier qui établit, liquide et recouvre effectivement l’impôt.
Comment préparer correctement une réclamation de TEOM ?
La première étape consiste à identifier le motif de contestation.
Le problème porte-t-il sur la base foncière ?
Sur la qualité de redevable ?
Sur une exonération ?
Sur le taux de TEOM ?
Sur le caractère excessif du produit voté par rapport au coût du service ?
La réponse déterminera les justificatifs à obtenir.
Lorsqu’il s’agit d’une contestation relative au taux, les documents budgétaires de la commune, de l’EPCI ou du syndicat de traitement des déchets peuvent être nécessaires.
Mais la réclamation fiscale doit être déposée auprès du service compétent de l’administration fiscale dans le délai légal.
C’est cette séparation entre source des informations et destinataire du recours fiscal qui doit être comprise.
Le rôle de Fiscallia dans un contentieux de TEOM
Une analyse de TEOM ne devrait jamais commencer uniquement par le taux affiché sur l’avis.
Il faut d’abord vérifier la base.
Ensuite comprendre la collectivité bénéficiaire et l’organisation du service.
Puis examiner les délibérations, les recettes et les dépenses pouvant être prises en compte.
Si une anomalie est identifiée, la demande de dégrèvement doit être juridiquement structurée et adressée au bon interlocuteur.
La décision Société Holding Beaune apporte donc un enseignement supplémentaire à intégrer dans cette démarche : même lorsque l’analyse porte largement sur les choix budgétaires d’une communauté de communes, le litige fiscal d’assiette et de recouvrement reste juridiquement conduit avec les services de l’État.
Cette distinction peut éviter des erreurs de procédure.
TEOM et collectivités : ce qu’il faut retenir de l’arrêt Holding Beaune
La décision peut être résumée en quelques principes.
La TEOM est un impôt local.
Son produit peut bénéficier à une commune ou à un EPCI.
Mais elle est établie, liquidée et recouvrée par les services de l’État.
Ces services sont donc les seuls à avoir qualité pour agir dans les litiges portant sur l’assiette et le recouvrement de la taxe.
Une collectivité invitée à présenter des observations n’acquiert pas pour autant la qualité de partie.
Elle ne peut donc pas demander l’annulation d’un jugement accordant au contribuable une décharge de TEOM simplement parce que cette décharge affecte ses recettes.
Et puisqu’elle n’est pas partie, elle ne peut pas non plus être condamnée comme telle au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative.
Conclusion : pour contester la TEOM, il faut distinguer le bénéficiaire de la taxe de l’autorité fiscale compétente
La décision CE, 9e chambre, 17 avril 2026, n° 496999, Société Holding Beaune rappelle une distinction fondamentale mais souvent méconnue.
La communauté de communes peut voter le taux de TEOM, organiser ou financer le service de collecte des déchets et bénéficier de la recette.
Pour autant, elle n’établit pas individuellement la taxe due par le propriétaire.
Cette mission relève de l’État.
C’est pourquoi le Conseil d’État juge que seuls les services de l’État ont qualité pour agir dans les litiges relatifs à l’assiette et au recouvrement de la TEOM. La communauté de communes du Pithiverais-Gâtinais n’était donc pas recevable à contester le jugement ayant accordé à la société Holding Beaune la décharge de sa TEOM 2019.
Symétriquement, le tribunal administratif ne pouvait pas lui imposer le paiement des frais de justice du contribuable au titre de l’article L. 761-1 du Code de justice administrative, puisqu’elle ne possédait pas la qualité de partie.
Pour un contribuable professionnel, l’enseignement pratique est simple : lorsque tu contestes une TEOM, tu peux avoir besoin des documents et explications de la collectivité, mais ta réclamation fiscale doit être conduite contre l’imposition établie par l’administration fiscale.
Il faut donc distinguer trois acteurs : la collectivité qui décide et bénéficie de la taxe, les services de l’État qui l’établissent et la recouvrent, et le contribuable qui peut la contester.
Cette distinction paraît procédurale, mais elle peut devenir déterminante lorsqu’un contentieux arrive devant le tribunal administratif.
David Dricourt, le 21 aout 2026
